一部跌宕起伏的五年規(guī)劃(計劃)史，就是一部新中國的建設(shè)史、發(fā)展史。中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民一代接著一代干，一張藍圖繪到底，行進在以5年為時間節(jié)點的時空坐標上，豪邁而堅毅，篤定且清晰。

　　五年規(guī)劃(計劃)非中國首創(chuàng)，也非中國獨有。上世紀20年代，蘇聯(lián)正式將國家規(guī)劃從理論付諸實踐。中國的“一五”計劃，是在蘇聯(lián)的幫助下制定、援建下實施的。上世紀80年代，大多數(shù)國家因無法適應性調(diào)整而放棄發(fā)展規(guī)劃的制定。中國卻去蕪存菁、創(chuàng)新發(fā)展，將這一制度長期持續(xù)推進，并取得巨大發(fā)展成就。時至今日，規(guī)劃體制改革的腳步從未停歇。

　　新中國成立以來，除了1950~1952年的國民經(jīng)濟恢復期、1963~1965年的國民經(jīng)濟調(diào)整期，我國共編制實施了14個五年規(guī)劃(計劃)，書寫了從一窮二白到繁榮富強的偉大進程，創(chuàng)造了世所罕見的經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡。

　　

　　2024年7月3日，車輛行駛在深中通道上。新華社記者 毛思倩 攝

　　“一五”計劃到“十四五”規(guī)劃的70多年間，我們雖然走過彎路，也遭遇過一些意想不到的困難、挫折，但全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的意志和決心從未動搖。惟其艱難，更顯偉大。在錨定目標、久久為功的堅定中，在建章立制、接續(xù)推進的韌勁里，盡顯一個長期執(zhí)政的馬克思主義政黨的戰(zhàn)略定力。

　　中國特色的規(guī)劃制度具有時代價值和世界意義。有外國學者評價說，“中國建立了我們這個時代最有魄力的規(guī)劃體制”“中國的長期規(guī)劃值得西方學習借鑒”。

　　串聯(lián)起恢弘的發(fā)展歷程

　　新中國成立伊始，我國的國情是“一窮二白”、工業(yè)基礎(chǔ)十分薄弱，“一輛汽車、一輛拖拉機都制造不出來”。1951年，黨中央決定自1953年起實施第一個五年計劃，主要目標是推進國家工業(yè)化的建設(shè)。

　　截至1957年底，“一五”計劃所有的指標都全面超額完成，特別是實施完成了蘇聯(lián)援建的156個重大工程，填補了中國許多工業(yè)門類的空白，對中國工業(yè)化起步具有決定性作用。第一批國產(chǎn)汽車出廠、第一架國產(chǎn)飛機試飛、第一座原子反應堆投入運轉(zhuǎn)……諸多“第一”，刻錄下“一五”時期的典型成就。

　　1952年進入國家計委(國家發(fā)展改革委前身)工作，41年間親歷“一五”到“八五”計劃起草工作的房維中回憶說，“從‘一五’到‘五五’的5個五年中，心情最舒暢的是第一個五年計劃。”盡管經(jīng)濟起伏震蕩，但總的來說，各項事業(yè)還是向前發(fā)展的，工業(yè)體系和國民經(jīng)濟體系逐步健全。

　　1978年，黨的十一屆三中全會春雷巨響，中國改革開放的大幕毅然拉開。1979年，黨中央提出“調(diào)整、改革、整頓、提高”八字方針，推動國民經(jīng)濟重大比例關(guān)系朝著協(xié)調(diào)合理的方向發(fā)展。

　　“六五”時期，全黨全國工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。隨著建立農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、建設(shè)經(jīng)濟特區(qū)、實施沿海開放等一系列重大改革和重大政策的實施，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力大幅提升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營經(jīng)濟異軍突起。“七五”時期，農(nóng)產(chǎn)品和消費品匱乏的局面得到緩解。

　　1992年初，鄧小平同志視察武昌、深圳、珠海、上海等地，發(fā)表了著名的“南方談話”;1993年11月，黨的十四屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，改革步伐進一步加快。

　　“八五”時期，原定2000年實現(xiàn)國民生產(chǎn)總值比1980年翻兩番的目標提前五年實現(xiàn)。“九五”時期，雖然經(jīng)歷了亞洲金融危機的沖擊，但我國經(jīng)濟仍然保持平穩(wěn)較快增長。

　　進入新世紀，2001年，加入世界貿(mào)易組織(WTO)成為中國經(jīng)濟巨輪駛?cè)霃V闊海域的起點，給中國和世界帶來深刻影響。

　　“十五”時期，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化步伐明顯加快，經(jīng)濟總量躍升至世界第四位。“十一五”時期，雖然受到國際金融危機的沖擊，但我國經(jīng)濟總量實現(xiàn)“兩連超”(先后超過德國和日本)，躍升至世界第二位。

　　

2024年5月27日，農(nóng)機手駕駛農(nóng)機在河南省商丘市梁園區(qū)孫福集鄉(xiāng)崔樓村收獲小麥(無人機照片)。新華社發(fā)(李恒 攝)

 

　　2012年11月，黨的十八大勝利召開，中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局。

　　“十二五”時期，我國綜合國力和國際影響力大幅提升，經(jīng)濟總量穩(wěn)居世界第二，對世界經(jīng)濟增長貢獻率超過25%。“十三五”時期，我國經(jīng)濟總量從不到70萬億元增加到超過100萬億元，全面建成小康社會、歷史性地解決了絕對貧困問題。“十四五”時期，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，雖然經(jīng)歷了新冠疫情的沖擊，但進展總體符合預期……

　　對于新中國成立以來的14個五年規(guī)劃(計劃)，學界有個廣泛認同的劃分：以1980年和2005年為界，第一階段為“一五”計劃到“五五”計劃時期，第二階段為“六五”計劃到“十五”計劃時期，第三階段為“十一五”規(guī)劃至今。

　　這一劃分方式與發(fā)展規(guī)劃的演變路徑相吻合：前5個五年計劃名稱為“國民經(jīng)濟計劃”。這一階段，我國主要實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，五年計劃主要采取指令性計劃的管理方式。

　　“六五”計劃以來，增加了“社會發(fā)展”一詞，更名為“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”。這一階段，計劃經(jīng)濟體制向有計劃的商品經(jīng)濟體制、社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟體制改革不斷深化，政府直接配置資源逐漸減少。五年計劃的制定程序也逐步規(guī)范，各個五年計劃都有完整的正式文本并完成了法律程序。

　　從“十一五”開始，“五年計劃”更名為“五年規(guī)劃”，雖然只有一字之差，卻是歷史性的變化。這一階段，規(guī)劃的指標開始分預期性指標和約束性指標，增加了具有空間約束的主體功能區(qū)內(nèi)容，規(guī)劃體系不斷健全，基本形成了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的五年規(guī)劃制度。

　　在長期從事五年規(guī)劃研究的清華大學國情研究院副院長鄢一龍看來，現(xiàn)在的五年規(guī)劃已經(jīng)不僅僅是“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，內(nèi)容覆蓋經(jīng)濟、社會、科技、生態(tài)、文化等方方面面，是全方位發(fā)展的規(guī)劃。

　　規(guī)劃的科學性不斷提升

　　科學制定并有效實施中長期發(fā)展規(guī)劃，是我們黨治國理政的重要方式。習近平總書記深刻指出，“規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。”

　　經(jīng)過長期的實踐探索，我國五年規(guī)劃的科學性和有效性大大提高。從規(guī)劃決策層面來看，“一五”計劃由中共中央直接組織編制。計劃草案由全國人大一屆二次會議審議批準。從“二五”計劃到“五五”計劃，由于國內(nèi)形勢變化，五年計劃的編制或由中央提出編制“建議”，或由計劃部門提出“初步設(shè)想”“匯報提綱”和“計劃綱要草案”。雖然這些計劃都付諸實施了，但未能形成正式文本向社會公布。“七五”計劃開始，恢復了由中共中央提出編制五年計劃建議的做法。目前，已經(jīng)形成了在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，由黨中央全會提出規(guī)劃“建議”、國務(wù)院編制規(guī)劃“綱要”、全國人大審查批準后向社會公布實施的制度安排。

　　黨的十八大以來，習近平總書記親自擔任“十三五”“十四五”規(guī)劃《建議》起草組的組長。“這體現(xiàn)了黨對規(guī)劃制定的全面領(lǐng)導在不斷加強。”鄢一龍告訴中國發(fā)展改革報社記者，習近平總書記始終高度重視戰(zhàn)略規(guī)劃工作，早在福建工作期間就前瞻謀劃了廈門15年發(fā)展藍圖、福州“3820”戰(zhàn)略工程，在浙江工作期間又系統(tǒng)擘畫了“八八戰(zhàn)略”。

　　從規(guī)劃編制層面來看，經(jīng)過多年的研究和探索，目前已經(jīng)形成了從上一個五年規(guī)劃中期評估開始，經(jīng)過前期研究、基本思路、文本起草、征求意見、規(guī)劃銜接、專家論證、審議批準到發(fā)布實施的完整規(guī)范的編制程序，使規(guī)劃編制成為發(fā)揚民主、集思廣益、科學決策的過程，成為匯集眾智、反映民意、凝聚共識的過程。

　　鄢一龍表示，“十五”計劃以來，以公眾參與為標志，五年規(guī)劃編制進入集思廣益型決策模式。“十三五”“十四五”規(guī)劃的編制過程，更加注重把加強頂層設(shè)計和堅持問計于民統(tǒng)一起來，把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經(jīng)驗充分吸收到規(guī)劃綱要中來。

　　“我們今天看到的規(guī)劃，包括體制機制、文本和一整套的編制方法，是幾代的規(guī)劃人不斷創(chuàng)新、不斷積累而來的。”鄢一龍說，規(guī)劃文本的起草過程，是戰(zhàn)略文本的寫作過程，對起草者的綜合素質(zhì)提出很高要求——既要對世情國情進行全局性思考，又要堅持目標導向和問題導向相結(jié)合、中長期目標和短期目標相貫通。這本質(zhì)上是一種“集中智慧”“集成創(chuàng)新”的過程，把方方面面的知識信息集中到規(guī)劃文本中。

　　規(guī)劃編制是國家發(fā)展改革委的重要職責之一，也是黨中央、國務(wù)院交給的一項重大政治任務(wù)。國家發(fā)展改革委曾參與過五年規(guī)劃綱要草案起草工作的同志感慨，編制一部國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，就會培養(yǎng)一批優(yōu)秀干部。

　　

　　9月5日拍攝的河北雄安新區(qū)“智慧能源立方”——劇村220千伏變電站外景。該變電站屋頂覆土建設(shè)成公園，形成與城市融合共生的圖景(無人機照片)。新華社記者 楊世堯 攝

　　隨著五年規(guī)劃內(nèi)容不斷充實完善、編制程序逐步規(guī)范，文本形式也日益豐富。前10個五年計劃通篇由大段文字和系列數(shù)字構(gòu)成，甚至連圖表都沒有。“十一五”規(guī)劃開始，規(guī)劃文本以“正文+專欄”的形式展開。正文主要闡明發(fā)展方向和政策，專欄展示指標數(shù)字、工作重點、重大工程和其他解釋性內(nèi)容。“十二五”規(guī)劃開始，又用規(guī)劃圖的方式直觀表示國土空間開發(fā)格局和重大交通基礎(chǔ)設(shè)施布局。

　　規(guī)劃的生命力在于實施。規(guī)劃作用的發(fā)揮，不僅需要政府具備制定長遠發(fā)展戰(zhàn)略的能力，還要具備貫徹實施規(guī)劃的出色能力，包括利用各種行之有效的方法，激勵各類參與主體積極有序作為，以確保規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

　　“十五”計劃首次對保障規(guī)劃實施作出明確安排。真正意義上的規(guī)劃評估探索，也是從“十五”計劃中期評估開始。目前，我國已經(jīng)形成了包括中期評估、年度監(jiān)測評估和總結(jié)評估在內(nèi)的規(guī)劃實施情況全程動態(tài)監(jiān)測;同時，加強預算與規(guī)劃實施的銜接協(xié)調(diào)，強化規(guī)劃實施的財力保障。

　　得益于五年規(guī)劃編制實施日趨科學性和規(guī)范化，我國表現(xiàn)出極強的國家目標治理能力——“十一五”規(guī)劃綱要中的22個指標完成了20個;“十二五”規(guī)劃綱要中的24個指標完成了23個;“十三五”規(guī)劃綱要中的25項主要指標如期實現(xiàn)，其中，13項指標提前完成;“十四五”規(guī)劃綱要設(shè)置的20項主要指標中，從前三年的實施情況來看，已有4項提前實現(xiàn)。

　　奇跡背后的發(fā)展方法論

　　實踐證明，中國特色的規(guī)劃制度作為國家宏觀戰(zhàn)略和治理的獨特機制，在創(chuàng)造中國奇跡的過程中發(fā)揮了重要作用。沿著14個五年規(guī)劃(計劃)的脈絡(luò)，中國發(fā)展奇跡背后有一套“發(fā)展方法論”作為遵循。

　　“中國的發(fā)展不是盲目的，而是自覺的，不是自發(fā)的，而是有目的的，不是無序的，而是有規(guī)劃的。發(fā)展是可以自覺進行規(guī)劃，并一步步設(shè)計出來的。”鄢一龍表示，中國既有充滿活力與創(chuàng)新力的市場驅(qū)動的“看不見之手”優(yōu)勢，也有長遠發(fā)展戰(zhàn)略與國家發(fā)展規(guī)劃導向的“看得見之手”優(yōu)勢，兩者結(jié)合起來進一步推動了發(fā)展，也正確引導了中國的發(fā)展方向。

　　發(fā)展理念是發(fā)展行動的先導，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。黨的十八大以來，習近平總書記提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念。“十三五”規(guī)劃綱要把新發(fā)展理念貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)。被實踐證明科學有效的新發(fā)展理念，繼續(xù)引領(lǐng)“十四五”時期開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程。

　　“和黨代會報告、三中全會《決定》這樣的改革文本相比，五年規(guī)劃《綱要》最突出的特征是有量化指標。這使得目標可衡量、可評估、可考核，并可以進一步拆解出年度指標。”鄢一龍說，我國在“十一五”規(guī)劃中引入了約束性指標與預期性指標。約束性指標是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求，在實施過程中采用了“目標責任制”的方式。在目標分解上，“條”上按照部門進行分解，“塊”上逐級層層分解，時間上逐年分解。隨后，將約束性指標納入各地區(qū)各部門經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核。

　　鄢一龍在《目標治理：看得見的五年規(guī)劃之手》一書中指出，中國共產(chǎn)黨在每個歷史階段都要制定帶領(lǐng)全國人民共同奮斗的綱領(lǐng)性文件，其中最重要的兩個是黨代會報告和五年規(guī)劃。五年規(guī)劃的作用就是落實黨代會已經(jīng)確定路線方針的未來五年發(fā)展藍圖。另有學者提出，中國五年規(guī)劃周期跟黨和政府的任期不同步，由此出現(xiàn)了規(guī)劃的“鎖定”效益，有助于保證政策的連續(xù)性。

　　一部好的五年規(guī)劃，往往具有“高、深、精、實”四個特點。鄢一龍表示，抓好五年規(guī)劃中的重大工程項目的落實，就抓住了規(guī)劃實施的“牛鼻子”。這是一種“項目制”的目標實現(xiàn)機制。在配置發(fā)展資源方面，重大工程項目本身就是集中各方資源、動員各方力量的有效方式。

　　每年有大量中央專項資金是通過“項目制”的方式分配給地方，除了財政專項轉(zhuǎn)移支付之外，還有通過中央部委向地方轉(zhuǎn)移的資金，而地方政府也逐級采取項目制的方式分配資金。除了財政資金之外，土地等要素也和項目掛鉤。重大工程項目也是整合社會資源的平臺?，F(xiàn)在，“項目跟著規(guī)劃走，要素跟著項目走”已成為共識，“人財物”等資源向規(guī)劃確定的重點項目和工程配置集中。

　　從“一五”計劃蘇聯(lián)援建的156項重大工程，到“十三五”規(guī)劃綱要提出的165項重大工程、“十四五”規(guī)劃綱要提出的102項重大工程……千余項重大工程屹立在華夏大地，鑄造了中國經(jīng)濟的“頂梁柱”，也成為中國特色社會主義制度優(yōu)越性的實踐明證。

　　2024年9月5日拍攝的河北雄安新區(qū)“智慧能源立方”——劇村220千伏變電站外景。該變電站屋頂覆土建設(shè)成公園，形成與城市融合共生的圖景(無人機照片)。新華社記者 楊世堯 攝

　　五年規(guī)劃和體制改革之間的深度互動，也是中國發(fā)展奇跡的“源頭活水”。中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室原副主任楊偉民說，從“七五”計劃開始，就專門設(shè)置了經(jīng)濟體制改革的目標和任務(wù)一章，此后一直到“十四五”規(guī)劃，都專門規(guī)劃了經(jīng)濟體制改革問題。“所以，現(xiàn)在的規(guī)劃，既是發(fā)展的規(guī)劃，也是改革的規(guī)劃。”

　　“改革本身就是重大任務(wù)，也是促進發(fā)展的手段。”鄢一龍說，體制改革的推進是對規(guī)劃參與主體行動規(guī)則的調(diào)整，改變了其激勵和約束條件，從而使不同的主體共同奮斗，促進國家治理目標的實現(xiàn)。

　　規(guī)劃體制改革本身也有助于目標治理。黨的十八大以來，我國規(guī)劃體制改革的進程明顯加快。目前，我國的規(guī)劃體系已形成“三級”(國家、省、市縣)、“四類”(總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及空間規(guī)劃)的內(nèi)容布局。黨的二十屆三中全會《決定》就健全規(guī)劃體系、強化規(guī)劃銜接落實、加強規(guī)劃目標和政策工具協(xié)同配合提出一系列改革任務(wù)。此外，《決定》還提出，“健全專家參與公共決策制度”。“這些舉措將有利于更好發(fā)揮五年規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，續(xù)寫新的更大發(fā)展奇跡。”鄢一龍說。

　　站在新中國成立75周年這一重要時間節(jié)點上，回顧14個五年規(guī)劃(計劃)指引下中國巨輪駛過的航程，尤顯重要?；厥?，是為了更好地出發(fā)、更快地抵達。

　　關(guān)山初度路猶長。我們將再用5個五年規(guī)劃來全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，我們必將以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興!

　　(中國發(fā)展改革報社記者 付朝歡)